Paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

De tabellen laten zien dat de omvang van de structurele risico’s is toegenomen met € 5,8 miljoen. De omvang van de incidentele risico’s is toegenomen met € 14,7 miljoen. Hieronder worden de structurele en incidentele risico’s kort toegelicht.

Beleidsmatige risico’s gaan over het niet behalen van provinciale beleidsdoelstellingen binnen de beschikbare middelen. De beleidsmatige risico’s staan in deze paragraaf om twee mogelijke redenen:

• vanwege politiek/bestuurlijk belang
• om de ontwikkeling van deze risico’s te kunnen blijven volgen. Er is een relatie tussen deze ontwikkeling en de aangehouden buffers op het niveau van de begrotingsprogramma’s.

OV-concessies

De provincie is concessieverlener voor het openbaar vervoer (OV) in Zuid-Holland. Het risico is dat het dienstverleningsniveau van concessiehouders niet kan worden gegarandeerd op het niveau dat we wensen en dat we hebben afgesproken. Daardoor kunnen de beschikbaarheid en de betaalbaarheid van het OV gevaar lopen. De concessiehouders hebben stijgende kosten voor onder andere personeel, onderhoud, energie en brandstof. Deze kosten worden niet altijd volledig afgedekt door indexatie van de provinciale exploitatiebijdragen. Dit risico is beperkt. Concessies zijn sindsdien aanbesteed of er zijn afspraken gemaakt over het dienstverleningsniveau voor de rest van de concessieperiode. Bovendien kende het Rijk via de motie Bikker structureel geld toe. Doel van dat geld was het voorkomen van een forse tariefstijging in 2024 (en de doorwerking in de jaren erna) en het geven van een impuls aan het regionaal OV. Het risico is vooral actueel omdat er mogelijk geen compensatie komt vanuit het Rijk voor het bijstellen van de vergoeding die vervoerders via het Rijk ontvangen voor de OV-studentenkaart. Bij structurele afname van de opbrengsten van meer dan 2,5% moet de provincie meewerken aan een oplossing. Dat kan zijn een financiële vergoeding of een vermindering van het dienstenniveau.

Stikstof

Het Rijk, de provincie en andere partners en sectoren moeten maatregelen nemen om de forse overbelasting van stikstofdepositie te verminderen op de Natura 2000-gebieden in Zuid-Holland.
De vermindering is een Europese verplichting in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het risico bestaat dat de natuurherstelmaatregelen en de maatregelen om de stikstofemissies en -deposities te laten dalen, niet (snel) genoeg tot uitvoering komen en/of niet opleveren wat ze moeten opleveren. We zitten op dit moment al in de situatie dat, door gebrek aan Rijksbeleid van de afgelopen jaren, stikstofvergunningverlening ernstig belemmerd is. De jurisprudentie van de Afdeling van de Raad van State bevestigt dit. Het gevolg is dat vergunningen voor activiteiten die stikstofemissie met zich meebrengen, niet meer verleend kunnen worden.
Rijksmaatregelen, zoals de landelijke stikstofbank en het uitkopen van piekbelasters, hebben nauwelijks effect gehad op het creëren van stikstofruimte in Zuid-Holland. Bovendien is de termijn van het legalisatieprogramma PAS-melders afgelopen begin 2025. Hoewel de verlenging van het legalisatieprogramma Pas-melders net is vastgesteld bestaan het risico nog steeds dat handhavingsverzoeken worden ingediend.
De Rendac uitspraak van de Raad van State in december 2024 heeft nu daadwerkelijk tot gevolg dat vergunningverlening voor projecten waar stikstofruimte voor nodig is bijna niet meer mogelijk is. De provincie heeft beperkte mogelijkheden om voor stikstofreductie te zorgen. Het weer op gang krijgen van de vergunningverlening is daarom alleen mogelijk als het Rijk komt met afdoende bronmaatregelen en een geborgd maatregelpakket voor stikstofreductie en natuurherstel.
Het afgelopen jaar heeft de provincie als beheersmaatregel ingezet op een (naar vermogen) provinciaal maatregelenpakket Samenhangende Aanpak Natuurherstel en Economie (SANE).
Inmiddels heeft het huidige kabinet op 26 juni 2026 de nieuwe stikstofplannen gepresenteerd. Dit is een brede aanpak die ziet op stikstofreductie, natuurherstel en ondersteunend beleid. Samen met provincies kijkt het Rijk naar stikstofzoneringen rondom de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Het pakket is een stap in de goede richting, waarbij wel de aantekening moet worden gemaakt dat voor alle plannen en de financiering ervan door het minderheidskabinet een meerderheid moet worden gevonden. Daarnaast zijn zowel integrale afstemming binnen de provincie, draagvlak in de gebieden en uitvoeringskracht van de provincie, medeoverheden en gebiedspartners buiten bijzondere punten van aandacht voor de komende tijd.

ZH-PLG

De provincie werkt aan het Zuid-Hollands Programma Landelijk Gebied (ZH-PLG), als de provinciale uitwerking van het voormalig Nationaal Programma Landelijk Gebied. Het programma bevat het ontwikkelen van gebiedsplannen voor het landelijk gebied van Zuid-Holland.
Na het wegvallen van het Transitiefonds, is 2025 benut als overbruggingsjaar om initiatieven te inventariseren. Ondanks de voornemens in het nieuwe regeerakkoord en de eerste uitwerking in juni 2026 van de ministeriële Taskforce Landbouw, Natuur, Stikstof met daarin onder anderen de zoneringsaanpak, is het onzeker of er voldoende slagkracht is om op korte termijn de doelen te halen.
Hierdoor is de samenwerking met gebiedspartners met een aanpak van onderop meer centraal komen te staan om de doelen te realiseren. Samen met onze gebiedspartners zetten wij nadrukkelijk in op een meerjarige ontwikkeling in het landelijk gebied. Hiertoe is in 2026 een vervolgaanpak voor de gebiedsprocessen aan Provinciale Staten voorgelegd, met daarin ook een financieringsvoorstel voor meerjarige dekking van de bijbehorende kosten.
In 2025 zijn 16 gebiedsplannen binnen het ZH-PLG ingediend, welke aangeven hoe we met de gebiedspartners de doelen voor natuur, stikstof, water, klimaat en landbouw integraal kunnen aanpakken en welke randvoorwaarden daarvoor nodig zijn. In 2026 zijn zowel in de voorjaarsnota als in deze begroting 2027 voorstellen gepresenteerd om een aantal van deze projecten te starten met financiering vanuit de eigen middelen. Gezien het unieke karakter van elk gebiedsplan is het een uitdaging om het totaal van de plannen te evalueren op perspectief doelbereik. Daarbij speelt ook mee dat er vanuit het Rijk nieuwe middelen vrijkomen met specifieke prioriteringen, zoals de havengelden voor Rotterdam en de gelden voor het Groene Hart.
We zijn op weg om de gebieden en daarin lopende processen beter te laten aansluiten bij wat de beleidsdoelen en opgaven van ons vragen en dat vraagt om intensieve afstemming en samenwerking met beleid enerzijds en anderzijds een samenhangende uitvoeringsagenda die aansluit bij visie en strategie voor een gebied en plannen en projecten. Op beide onderdelen worden stappen gezet maar zit het risico in bestuurlijk versnipperde portefeuilles en te weinig integrale afstemming. Daar wordt de komende tijd volop aan gewerkt om dit risico te beheersen en ook te bouwen aan meer uitvoeringskracht

Kaderrichtlijn Water (KRW)

De provincie Zuid-Holland werkt aan het gezond en veilig houden van de leefomgeving. Daar horen ook het grond- en oppervlaktewatersysteem bij. In Europees verband zijn speciale afspraken gemaakt over hoe een duurzame bescherming van grond- en oppervlaktewater gegarandeerd moet worden. Die afspraken staan in de Kaderrichtlijn Water (KRW). Het risico bestaat dat de toestand van het grond- en oppervlaktewater in de provincie Zuid-Holland in 2027 niet (op alle onderdelen) voldoet aan de kaders zoals die in de KRW staan. Realisatie van de doelen is sterk afhankelijk van 3 zaken:

• de inzet van álle verschillende bestuurslagen met verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor grond- en oppervlaktewater.
• een goede samenwerking van het KRW-programma met de niet-waterkolom.
• voldoende arbeidscapaciteit binnen de provincie en de andere bestuurslagen.

Als in 2027 niet wordt voldaan aan de KRW leidt dit tot een boete en/of een dwangsom voor Nederland. Het Rijk kan de provincie dan in gebreke stellen. Dat heeft mogelijk financiële gevolgen voor de provincie als de aansprakelijkheid van Nederland het gevolg is van een verzuim van de provincie. Op korte termijn kan de provincie te maken krijgen met Woo- en handhavingsverzoeken rond de vergunningsverlening voor milieubelastende activiteiten.
Om deze risico’s te beheersen, zorgt de provincie voor:

• voldoende medewerkers in de provinciale organisatie.
• een zorgvuldige invulling van onze bevoegdheden (onder meer vergunningverlening, toezicht en handhaving).
• een goede invulling van onze rol als gebiedsregisseur.
• het regelmatig evalueren en zo nodig bijwerken van de water(beheer)programma’s. Dat doen we samen met de betrokken bestuurslagen.

Informatietransitie

De provincie werkt aan de Informatietransitie. Dat betekent dat we onze informatie en data beter op orde brengen én houden. Met de Informatietransitie leggen we een stevige basis voor de digitale transformatie in de opgaven en domeinen. We ontwikkelen de duurzame toegankelijkheid van data en zorgen dat deze goed wordt opgeslagen. We zorgen ervoor dat we datagedreven kunnen werken binnen onze organisatie. We willen de resultaten van de Informatietransitie ook op langere termijn garanderen. Daarom ontwikkelen we een I-governance en I-control besturings-instrumentarium. Daarmee kunnen we inspelen op actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Met de juiste kennis en vaardigheden en op basis van met data onderbouwde besluiten, kunnen we een verbindende rol spelen in de provincie en daarbuiten. Zonder deze investering in mensen, processen en middelen lopen we meer en meer het risico dat we onze rol niet goed en niet effectief kunnen vervullen. Bovendien voldoen we in dat geval in toenemende mate niet aan wet- en regelgeving.
De Informatietransitie is onderdeel van het antwoord op de vraag hoe we dit risico beheersen. Het programma is opgezet als een verandertraject voor de hele organisatie. Enerzijds werken we achterstanden weg die eerder ontstonden op het gebied van applicaties en data. Anderzijds is het programma gericht op het veranderen van de manier waarop alle medewerkers in de organisatie kijken naar data en de manier waarop we samen met data omgaan. Dit betekent dat:

• we het bewustzijn vergroten hoe medewerkers goed moeten omgaan met data en met het beheren ervan. 
• we de rol van de medewerker daarbij benadrukken.
• we de digitale kennis en vaardigheden van alle betrokkenen vergroten.

De Informatietransitie is ook de definitieve oplossing om grip te krijgen op autorisaties en op toegang tot data. Het uitgangspunt voor toegang tot data in de nieuwe samenwerkingsomgeving is ‘gesloten, tenzij…’. Zo krijgen we een gecontroleerde situatie waarin de toegang tot data ‘open’ is waar dat (ook in het kader van de Woo) kan, en beperkt is waar dat (in het kader van de AVG en veiligheid) moet. In 2027 ligt de nadruk van het programma nadrukkelijk op de invoering van de resultaten. Belangrijk onderdeel van de invoering is het saneren van de grote hoeveelheid informatie en het verder inrichten en optimaliseren van de nieuwe samenwerkomgevingen.

Financiële Functie

Om haar beleidsdoelen te bereiken heeft de provincie een goed werkend proces nodig voor financiële informatievoorziening. Als het financiële informatieproces niet op orde is, kan dit leiden tot het ontbreken van actuele en betrouwbare informatie waarop de provincie kan sturen en verantwoorden. Besluiten kunnen dan worden gebaseerd op onvolledige, onjuiste of niet actuele informatie. Dit kan leiden tot rechtmatigheidsissues of tot onder- of overbesteding van budgetten. Wat we nodig hebben is een overzicht van financiële processen en systemen. Om het risico te beheersen, herijken we een groot deel van de opdrachten binnen de financiële functie en worden processen in kaart gebracht. Daarmee brengen we de gehele financiële keten op orde. In 2027 richt het programma zich op de implementatie van de aanbevelingen die volgen uit de verschillende sporen.

Ruimte

In de afgelopen vijftig jaar is er veel gebouwd. Nu is er beperkt ruimte beschikbaar voor nieuwe opgaven. Tegelijkertijd staat de provincie juist volop voor verregaand transities en opgaven. We willen de provincie toekomstbestendig inrichten met een goed gebruik van de ruimte. Een provincie waar het aantrekkelijk, veilig en gezond is om te wonen, werken en recreëren. Om dit te bereiken, wil de provincie onder meer de bestaande bebouwde ruimte beter benutten en de keuzes maken die daarvoor nodig zijn.
Voor dit beleid kunnen risico’s worden vastgesteld. Een risico is dat een heldere richting en keuzes uitblijven. Dat kan bijvoorbeeld komen door de vele belangen die spelen of door het ontbreken van richting en de nodige ondersteuning door het Rijk. We kunnen dit risico beheersen door:

• de verschillende onderwerpen in samenhang met elkaar te bekijken.
• zorgvuldige afwegingen en processen om tot een keuze te komen.
• Goed te overleggen met partners in het betrokken gebied.

Wonen

De opdrachten in het woondomein zijn het gevolg van de keuzes die Provinciale Staten daarin hebben gemaakt. De uitvoerende taak ligt vooral bij gemeenten, corporaties en ontwikkelaars. De provincie draagt bij aan het behalen van de gestelde doelen door regie en ondersteuning. Dat doen we met beleidsvorming, kennis en subsidies en ook door kaders te stellen en betrokken partijen aan te spreken op afspraken die we maakten. Het stellen van ruimtelijke kaders is een belangrijk sturingselement van de provincie.
Risico bij het halen van de woondoelen komt door de kritische succesfactoren of voorwaarden die hiervoor nodig zijn. Voor sommige daarvan, zoals bij natuurvergunningen, zijn wij verantwoordelijk. Maar bij een heel aantal heeft de provincie beperkte of geen invloed, zoals de gerechtelijke procedures.  
Een ander risico zijn de wettelijke kaders die worden aangepast en opgesteld, zoals de Wet versterking Regie Volkshuisvesting. Deze wet is sinds 1 januari 2026 van kracht. De wet geeft helaas weinig extra mogelijkheden aan provincies om gemeenten te houden aan afspraken op het gebied van woningbouw. Vanuit de Tweede Kamer is een initiatiefvoorstel ingediend voor de afschaffing van de huidige Spreidingswet en de voorrang voor huisvesting van statushouders te verbieden. Dit heeft veel invloed op de taak om opvang voor vluchtelingen en statushouders (nieuwkomers) te realiseren.  

Energietransitie

De provincie heeft een grote energieopgave in Zuid-Holland. Daarom zetten wij ons samen met partners in de regio in voor een duurzaam energiesysteem met duurzame warmte, energiebesparing, lokale opwekmogelijkheden en voldoende netcapaciteit. We werken aan de opbouw van een economisch netwerk voor (circulaire) energietransitie om de problemen rondom de energie-infrastructuur te helpen oplossen, zorgen voor voldoende en betaalbare stroom uit eigen buurt en de gestelde klimaatdoelstellingen van 2030 en 2050 halen. De Zuid-Hollandse samenwerking rond de energietransitie bestaat uit verschillende samenwerkingsverbanden, fondsen en kennisnetwerken. De energietransitie raakt aan alle andere provinciale opgaven. De grote hoeveelheid opgaven en de beperkte ruimte in provincie Zuid-Holland vormen samen een belangrijk risico voor de uitvoering van deze opgave. Goede sturing op het gebruik van de ruimte is van groot belang om dit risico te beheersen.
Belangrijkste risico bij de Energietransitie is netcongestie: het elektriciteitsnet is vol. Dit komt doordat er veel meer vraag is naar elektriciteit en het aanbod soms in pieken komt. Het huidige elektriciteitsnet is hier nog niet op berekend en er is meer aandacht nodig voor de realisatie van lokale opwekmogelijkheden. Het gevolg van de netcongestie is dat er op piekmomenten niet genoeg capaciteit is om de hoeveelheid elektriciteit te vervoeren. Voor het realiseren van de benodigde opwek en infrastructuur is veel tijd en overleg nodig met andere partijen. Netcongestie zorgt ervoor dat andere opgaven niet gerealiseerd kunnen worden. Meer (piek)vraag naar elektriciteit dan de netcapaciteit kan leveren, zorgt ervoor dat projecten niet of niet tijdig gerealiseerd kunnen worden. Dit komt doordat grootverbruikers van elektriciteit, met name bedrijven en voorzieningen, niet of niet op tijd kunnen worden aangesloten op het elektriciteitsnet. Dit heeft zijn weerslag op het economisch vestigingsklimaat.

Transitie HIC

In het NOVEX-gebied Rotterdamse Haven werken het Rijk en de regio samen aan de overgang naar een duurzaam, circulair en klimaatneutraal Haven Industrieel Complex (HIC) Rotterdam. Daarbij gaat het over de verdere ontwikkeling van de Rotterdamse haven zelf, maar gaat het ook over de regio er omheen. De provincie heeft bij deze opdracht een coördinerende en sturende taak. Met subsidies, de juiste kaders (ruimtelijk en milieutechnisch) en een goede samenwerking willen we onze doelen halen. Een risico voor de provincie vormt dat voor het behalen van de doelstellingen in en rond het HIC, het mede afhankelijk is van regelgeving, sturing en middelen uit een veelvoud aan nationale programma’s vanuit en door Rijk en Europa. Binnen dit gebied hangen veel onderwerpen samen. Dat is ook een risico voor de samenwerking met de partners in de regio en op Rijksniveau. Denk aan onderwerpen zoals stikstof, duurzaamheid, innovatie, logistiek, infrastructuur, energie en industrie. Dat wordt gezien als risico met mogelijke gevolgen voor de ruimtelijke ordening van Zuid-Holland.

Faunaschade

De provincie is op grond van de Omgevingswet (en voorheen onder de Wet natuurbescherming) gehouden tot het verlenen van tegemoetkomingen in de schade aan gewassen die wordt aangericht door in het wild levende beschermde diersoorten. BIJ12 handelt in mandaat van de provincies deze faunaschade af. Het bedrag dat hiermee gemoeid is, is in de afgelopen jaren fors gestegen en de verwachting is dat deze stijging in 2027 verder zal doorzetten. De oorzaak hiervan is dat het aantal aanvragen blijft toenemen, de gewasprijzen stijgen, de schadeomvang per aanvraag toeneemt en omdat op dit moment voor een aantal diersoorten geen schadebestrijding mogelijk is (of is gemaakt).

Arbeidscapaciteit

Het niet op orde hebben van de arbeidscapaciteit komt doordat de administratieve inrichting van arbeidscapaciteit nog niet volledig is gerealiseerd Daarnaast verloopt het interne proces van bemensen (matchen) van opgaven en opdrachten nog niet optimaal. Inzicht in de benodigde en beschikbare arbeidscapaciteit is op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau een belangrijk sturingsmiddel. Samen met de beschikbare middelen is dit de basis om onze doelen te realiseren. 
De afgelopen periode zijn grote stappen gezet om de beschikbare arbeidscapaciteit beter in beeld te krijgen en de matching met de benodigde arbeidscapaciteit te vervolmaken. Hierin wordt ook een koppeling gelegd met de administratieve organisatie en de ketenprocessen om het inzicht en de beheersing te vergroten. De koppeling van het personele domein en het O-domein krijgt hierdoor meer vorm. De monitoring en beheersing zijn in verdere ontwikkeling. Net als het verkrijgen van meer gedetailleerd inzicht in de inzet per medewerker op opdrachtniveau en het verder optimaliseren van het matchingproces. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het werken met vaste krachten in plaats van inhuurkrachten. 
De personeelsinzet op langere termijn kan onder druk komen te staan door de onzekerheid over structureel beschikbare rijksmiddelen op de (middel)lange termijn. Dit kan gevolgen hebben voor de realisatiekracht en de strategische capaciteitsplanning. Op de korte termijn is dit inzicht aanwezig. In samenhang daarmee draagt de verdere implementatie en doorontwikkeling van het OGO binnen de organisatie bij aan meer grip en inzicht in de arbeidscapaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief. Dit vraagt om een samenspel tussen het opgavendomein en het personele domein, waarbij opgaven en opdrachten worden geprioriteerd en eenduidig beschreven, zodat tijdig kan worden gestuurd op een passende inzet van capaciteit. Om vervolgens ook in samenhang de sturing op Strategische Personeelsplanning vorm te geven. De inrichting van een gedeeld informatiesysteem is een belangrijke beheersmaatregel organisatiebreed dat onder meer bij moet dragen aan meer grip en inzicht op de arbeidscapaciteit en uiteindelijke betere sturing.  

De strategische en financiële risico’s van uitvoeringsprojecten hebben directe invloed op de benodigde weerstandscapaciteit van de provincie. Deze risico’s worden gedeeltelijk afgedekt door risicoreserveringen binnen de projectkredieten. Daarnaast zijn in het Programma Zuid-Hollandse Infrastructuur (PZI) afzonderlijke risicoreserveringen op programmaniveau opgenomen.

Risicoreserveringen binnen de projectkredieten

De risicoreserveringen binnen de projectkredieten zijn bedoeld voor het opvangen van reguliere risico’s die binnen de projectscope vallen en zich tijdens de uitvoering kunnen voordoen. Omdat de risico’s en de bijbehorende reserveringen regelmatig worden geactualiseerd, betreft de onderstaande informatie een momentopname. De omvang van de risicoreserveringen verandert naarmate projecten vorderen en risico’s optreden, wijzigen of vervallen.

Op dit moment (augustus 2026) zijn de risicoreserveringen als volgt:

• Aanleg en verbetering: de totale risicoreservering bedraagt € 124,0 miljoen. Dit is circa 16% van de bijbehorende projectuitgaven.
• Beheer en onderhoud: de totale risicoreservering bedraagt € 44,0 miljoen. Dit is circa 9% van de bijbehorende projectuitgaven.

 Risicoreserveringen op programmaniveau binnen het PZI

Deze reserveringen maken geen deel uit van de afzonderlijke projectkredieten. Ze zijn bedoeld voor het opvangen van excessieve en onvermijdelijke risico’s waarmee bij de reguliere uitvoering van projecten doorgaans geen rekening wordt gehouden. Via de jaarlijkse Kadernota en het PZI kan een beroep op deze risicoreserveringen worden gedaan.
Naast de risicoreserveringen binnen de projectkredieten zijn in het PZI voor aanleg en verbetering de volgende risicoreserveringen op programmaniveau (PZI) opgenomen:

• RijnlandRoute: € 39,5 miljoen;
• HOV-net Zuid-Holland Noord (Spoorcorridor Leiden–Utrecht): € 42,8 miljoen;
• prijsontwikkeling van projecten tot en met 2027: € 37,9 miljoen;
• financiële risico’s bij PZI- en MIRT-projecten: € 0,6 miljoen;
• compensatie van stikstofdepositie door projecten: € 12,0 miljoen.

De risicoreservering voor de RijnlandRoute blijft beschikbaar omdat zich nog substantiële risico’s met grote financiële gevolgen kunnen voordoen. Ook de risicoreservering voor het HOV-net Zuid-Holland Noord blijft in stand. Bij het project Spoorcorridor Leiden–Utrecht kunnen zich tijdens de technische uitwerking en de realisatie nog aanzienlijke risico’s voordoen. Zoals in de Kadernota 2027–2030 is aangegeven, wordt in overleg met uitvoerder ProRail rekening gehouden met een verhoogd risicoprofiel